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张丛林：如何打造“升级版”河长制？
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| 发布时间：2020.11.06 新闻来源：中国环境 浏览次数： |
近年来“河长制”成为热词，频繁出现在媒体报道中，还被拍成了电影。我国的河长制在较短时间内从试点扩散至全国，让江河湖泊实现了从“没人管”到“有人管”，甚至从“管不住”到“管得好”的重大转变，推动解决了一批河湖管理保护难题。
那么河长制是如何产生和迅速扩散的？推行过程中面临哪些问题？未来发展趋势怎样？近日，记者采访了在河长制领域从事多年研究的张丛林副研究员。
张丛林，中国科学院科技战略咨询研究院副研究员，兼任中国民主促进会四川省委员会特邀研究员、中国民主同盟浙江省委员会参政议政特邀专家。主要研究方向为流域生态文明建设下的流域管理体制改革与流域管理政策评估。在河长制研究领域发表学术论文多篇，提交的政策建议获中共中央领导同志批示，并获得民主党派中央参政议政一等奖一项。
中国环境报：我国河长制的产生和历史沿革是怎样的？
张丛林：河长制是一种中国式的提法，国际上并无此称呼。它是基于中国本土政治环境的创新，并已成为现阶段河湖管护的综合性平台。
在我国，类似“河长”的官职古已有之。历史上因担任地方行政长官而兼任“河长”的官员数不胜数，他们积极履职，为治水防汛抗洪做出了突出贡献。如北宋著名文学家苏轼在担任杭州刺史时，就做了相当于“河长”的工作。当时的西湖由于长期没有疏浚，淤塞过半、湖水干涸，严重影响了农业生产。苏轼任职的第二年就动用民工20余万疏浚西湖，并建造了三塔作为标志，成就了今天的“三潭印月”；疏浚出的淤泥集中起来，筑成了后来的“苏堤”。但古代的“河长”不等同于现代的“河长制”，缺乏规范化、现代化的管理制度，且更多依赖官员的个人意志，具有一定随意性。
新中国成立后，为应对水灾害、水资源、水环境等问题，我国陆续对防汛抗旱、大坝安全、饮用水安全等工作实行行政首长负责制，为后来“河长制”的提出做了铺垫。进入21世纪以后，水问题的系统性、结构性和流域性特征越来越突出，这就要求对水问题进行系统谋划和统筹应对。
河长制的创建与形成期是在2003年，当年6月浙江省启动千村示范、万村整治工程，长兴县出台文件建立河长制，公布了河长名单以及河长工作职责要求。这一时期河长制的提出，有效缓解了水管理中跨层级、跨地区和跨部门的协调问题，既是地方对水问题复杂化的应对之策，也是弥补水管理体制性障碍的一种机制性措施。
通过对长兴经验的效仿和借鉴，河长制逐步延伸至浙江全省以及全国大部分地区。2014年水利部印发《关于加强河湖管理工作的指导意见》，鼓励各地推行河长制，并于同年开展河湖管护体制机制创新试点工作。截至2016年底，全国共有25个省级行政区开展了河长制探索。河长制的重点任务也由以水污染防治为主，逐步拓展至防洪、水生态修复、供水安全等方面。
中国环境报：现阶段河长制有哪些突出进展?
张丛林：到2018年7月，河长制的组织体系、制度体系、责任体系已初步形成，河长制正式上升至国家层面，有关规范性文件相继出台，任务范畴更为广泛。
全国31个省级行政区共明确省、市、县、乡四级河长30余万名，成立了省、市、县级河长制办公室。河长制正式写入《水污染防治法》；各地按照中办、国办印发的《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》精神和有关要求，建立了河长会议、信息共享、信息报送、工作督察、考核问责与激励、验收制度等6项基本制度。
各地推行河长制时还进行了大量本土化创新。例如，为推动基层河长减负、提升河长制工作效率，浙江开展基层治理河长通多通融合试点建设，将河湖管护与基层治理相结合。将县级河长制平台、县级基层治理四平台积极与省级河长制平台、省级基层治理四平台等各系统进行数据对接，实现了系统间的互联互通。多通融合后，河长巡河上报问题将由基层四个平台指挥室根据事件性质按照一至四级分类进行派单处理：一级事件将由河长自行处理，二级事件由村级层面解决，三级事件由镇级层面解决，四级事件由县级层面解决。进一步提升基层河长上报问题的处理效率和质量，推进“河长”从有名转向有实。
再如，福建省创新河长制执法机制：大田县成立生态综合执法局，并组建生态执法司法联动协调小组，有效提升执法权能和效率；龙岩市配置市县乡三级 “河道警长”，与“河长”配套，协助开展河道整治和环境整治执法行动；永春县组建“生态警察”中队，查办破坏河道违法案件，有效提升河道执法能力和震慑力。泉州市县两级设立河道检察官工作室，聘任检察干警担任河道检察官，挂钩联系河长制工作，重点督办涉河涉水违法行为。永泰县设立生态环境审判庭、生态环境巡回审判点。
中国环境报：推行河长制还面临哪些问题？您有哪些完善的建议？
张丛林：河长制在取得巨大成效的同时，也存在一些有待完善之处。
首先，流域和跨区域层面河长制的实现方式有待进一步明确。我国河长制多以省级行政区划为界，绝大多数跨省级河湖的河长制实现方式还不十分清晰；河长制与我国现行流域生态环境管理体制的衔接有待加强。
其次，考核机制尚待健全。全国多数省级行政区的河长办设在水利部门，个别地区的一些部门认为河长制是水利部门的工作，有关部门工作合力需进一步强化。此外，河长制的考核主体较为单一，目前主要为自上而下的体制内考核。
再次，管护任务需进一步统筹谋划。如今各级政府治水工作力度前所未有，但也存在急于求成和不按客观规律办事的现象，容易把专业化治理变成政治目标。此外，缺少资金机制也成为一些地区全面推行河长制的重要瓶颈。
最后，公众参与范围与深度不足。当前的公众参与主要集中在末端环节，且多体现为水污染的治理和监督，在公共决策、政策制定、河长会议、考核问责等方面参与较少且深度不足。
新时期我国河长制的完善方向是：以维持河湖生命健康为导向，实施流域性管护，严格考核问责，统筹谋划管护任务，由单一行政管理向多主体参与的现代协同治理转型，打造“河长制”升级版。具体来说，有以下几点：
第一，探索跨省级河长制的实现方式，使河长制成为我国现行流域管理体制的有益补充。在流域层面，水利部流域管理机构、生态环境部流域监督管理机构、生态环境部区域督察机构等流域、跨区域管理机构应与相关的省级行政区河长办建立沟通协商机制，加强合作。
第二，提升河长办层级，优化河长制考核机制。建议各地区提升河长办层级，将河长办设在各级政府办公厅（室），进一步增强其协调力度和考核权威性。适度扩大考核主体。对于一些关乎公众获得感的指标，可以组织利益相关方听取河长工作汇报、现场无记名打分等方式，使考核过程更透明、结果更客观。
第三，统筹谋划管护任务，建立健全资金投入机制。在安排管护任务时，应充分尊重自然规律和财政承受能力，既量力而行，又尽力而为。在资金分配机制方面，既发挥河长办的统筹协调作用，也尊重有关地区和部门的主观能动性，加强资金分配与任务清单的衔接匹配，并通过PPP模式、环境污染第三方治理、资本市场等方式鼓励社会资金投入，完善资金治理结构，确保资金投入与管护任务有机统一。
第四，丰富利益相关方共建河长制方式。制定河长制相关法规制度的过程中，应对利益相关方参与立法听证、意见征求、公民旁听、问题反映、信息共享等有明确制度安排和程序性安排。
河长制的完善和升级需同专业化的管理及手段相结合，同现代流域/区域生态环境治理的基本机制有机衔接和统一。只有不断总结经验，解决存在问题并与时俱进，充分发挥利益相关方作用，才能在今后我国的流域综合治理与可持续发展中发挥更大作用。
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