摘要: 地下水环境影响评价是地下水污染源头预防的重要抓手。结合新时期环境质量改善与减污降碳协同增效环保工作主旋律, 在梳理新时期地下水环境保护进展的基础上, 根据 “十四五” 规划要求和中长期生态环境保护发展需要, 结合地下水自身特点, 提出新时期地下水生态保护要强调预防性, 应划定饮用水水源补给区和地下水污染防治重点区, 强化地下水环境保护措施的落地, 明确建设项目的环境准入条件; 要突出系统性, 协同地表生态保护和土壤环境影响评价, 并加强园区(聚集区)规划的地下水污染源头预防, 形成覆盖建设项目全生命周期的地下水环境监管体系。

地下水以其广泛的分布、稳定的供给、良好的水质, 成为居民生活、工业和农业生产的供水水源和战略资源。同时, 地下水与其所赋存的介质环境相互作用, 共同承载着重要的生态功能, 成为地球生命共同体[1]的关键组成部分。保护好地下水环境,有利于缓解水资源供需矛盾、 维系良好的生态环境、支撑经济社会高质量发展, 有利于践行 “绿水青山就是金山银山” 理念, 建设美丽中国。

新时期, 改善环境质量、推动减污降碳协同增效、促进经济社会绿色转型发展已成为环保工作的主旋律。地下水环境影响评价作为地下水环境源头防控的关键抓手, 如何和弦主旋律, 对标生态文明建设, 十分重要。

1  新时期地下水环境保护进入 “快车道”

20 世纪 70 年代以来, 伴随着经济的快速发展和环境状况的变化, 我国环境保护投入不断增大, 生态环境保护和建设不断取得新成效, 生态状况显著改善。特别是党的十八大以来, 我国生态文明建设实现了历史性、 转折性、 全局性发展, 污染治理力度之大、 制度出台频度之密、 监管执法尺度之严、环境质量改善速度之快, 前所未有[2], 地下水污染防治和生态环境保护制度体系正逐步完善。2018 年以来, 加快推进 《全国地下水污染防治规划(2011—2020 年)》 实施, 污染预防与治理协同进行, 源头预防成绩显著, 累计要求超 50 万个建设项目明确地下水污染防渗措施, 有效控制了地下水污染源增量,基本遏制了地下水污染加剧的趋势。

《中华人民共和国水污染防治法》 ( 以下简称《水污染防治法》) 2017 年修订版中新增了禁止地下水污染、 防止地下水污染的措施与责任等相关条款。《水污染防治行动计划》《地下水污染防治实施方案》等政策法规陆续颁布实施, 为遏制地下水污染加剧,逐步改善地下水环境质量, 保障地下水生态环境安全等提供了行动方案及法律依据。《地下水质量标准》 (GB∕T 14848—2017)、 《农田灌溉水质标准》(GB 5084—2021)、 《城市污水再生利用城市杂用水水质》 (GB∕T 18920—2020) 等标准要求不断提高,为地下水环境保护提供了指导和保障。《生态环境损害鉴定评估技术指南环境要素第 1 部分: 土壤和地下水》 (GB∕T 39792. 1—2020)、 《地下水污染源防渗技术指南(试行)》 《工业企业土壤和地下水自行监测技术指南(试行)》 (HJ 1209—2021)、 《地下水环境监测技术规范》 (HJ 164—2020)等技术标准制、修订并发布, 为完善地下水生态环境损害赔偿制度、地下水环境监控等相关工作提供了技术支撑。

2021 年 11 月, 国务院发布 《地下水管理条例》(以下简称 《条例》), 标志着我国首部专门针对地下水资源环境保护的单行法诞生, 地下水污染防治和生态环境保护法规进一步完善。《条例》始终贯彻预防为主的理念, 强调地下水污染分区防治要求,划定地下水污染防治重点区, 实行分区分级防治;突出地下水污染协同防治, 衔接 《中华人民共和国土壤污染防治法》 有关要求, 实现土壤与地下水的统筹防控。

2  新时期地下水污染防治仍面临 “硬任务”

地下水污染具有隐蔽性、滞后性、难恢复性。目前, 我国地下水污染趋势尚未得到有效遏制, 地下水源头预防压力仍然较大, 部分污染源周边地下水特征污染物超标, 并存在向周边扩散的风险[3];地下水型饮用水水源水质尚未得到全面保障, 部分城镇地下水水源水质不达标; 地下水污染防治信息共享机制不健全, 尚未形成统一的地下水环境监测网络管理体系; 地下水资源调查评价、 环境状况调查评估、 污染防治分区和污染风险管控与修复等管理机制尚未有效衔接。地下水环境不容乐观的整体现状与 2035 年全面建成美丽中国的目标还存在较大差距[4], 地下水环境保护与管理工作仍然任重道远。

“十四五” 期间, 我国地下水污染防治任务仍然艰巨, 全方位、全过程的地下水污染防治监管体系尚待推动建立, 分区域、分重点、分领域、分行业的精准污染防治体系仍处于萌芽状态, 各项工作还只是停留在试点探索阶段, 与全面适应我国复杂的地理和水文地质条件的管理需求相比还有差距。全国一盘棋、一张网、一幅图的地下水污染防治管理格局的构建有待加快推进。

2021 年印发的 《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》 (以下简称 《意见》) 指出要以实现减污降碳协同增效为总抓手, 落实精准治污、科学治污、依法治污。对新时期地下水污染防治工作做出总体部署, 要求强化地下水污染协同防治。《意见》 明确要持续开展地下水环境状况调查评估, 划定地下水型饮用水水源补给区并强化保护措施, 开展地下水污染防治重点区划定及污染风险管控; 实施水土环境风险协同防控; 在地表水、 地下水交互密切的典型地区开展污染综合防治试点。可见, 新时期地下水污染防治工作还有很多关键的制度需要建设、 重要的任务需要完成。

3  新时期地下水生态环境保护仍要强调 “预防性”

“凡事预则立, 不预则废”。由于地下水污染治理修复需要的时间和经济成本巨大, 甚至多数时候难以完全恢复, 其生态环境保护更应突出 “预”的重要性。地下水环境影响评价是从源头防控地下水污染的一项关键的环境管理制度, 其任务是从发展经济、保护地下水环境的目的出发, 通过对规划或建设项目潜在的地下水环境影响进行科学理性和客观规范的分析、预测和评估, 提出预防或减轻不良地下水环境影响的对策和措施, 提供尽可能客观、科学、 理性的决策参考, 为企业和环境管理部门制定合理的地下水环境保护规划方案提供科学依据。

2011 年以来, “双源” (地下水饮用水水源和地下水污染源)监管是地下水环境管理的主要抓手。明确 “双源” 的对象和目标, 分层次确定监管重点是地下水生态环境监管的重要任务。地下水环境影响评价立足 “双源” 思路, 一切以保护饮用水水源安全为核心, 结合行业特点确定污染源(建设项目)的评价等级要求。其中, 地下饮用水水源保护区以外的补给径流区是建设项目环境准入的重要关注区,污染源集中分布的现状工业聚集区是地下水污染防治应当重点监管的关注区。前者重点突出环境准入,提高准入要求, 限制污染源新增, 起到 “预” 的作用; 后者重点实施分类管理, 天然防污性能差的地区要尽可能减少新增项目并加严污染防控措施甚至淘汰污染项目, 防污性能较好的地区可鼓励加大项目建设并简化准入条件。

3. 1 划定必要的饮用水水源补给区, 强化地下水环境保护措施落地

根据《环境影响评价技术导则 地下水环境》(HJ610—2016, 以下简称 《地下水环评导则》)要求, 地下水环境敏感程度主要与水源保护有关。在执行层面, 明确水源补给区至关重要, 将直接影响建设项目地下水环境影响评价的工作等级。目前, 地下水饮用水水源保护区划分主要采取径流迹线的方法, 通常适用于松散孔隙潜水含水层保护, 对于承压水或裂隙岩溶含水层则具有局限性, 所形成的取水口(水井)与水源保护区距离较近, 在一定程度上难以有效保护承压水或裂隙岩溶含水层水源, 如某岩溶区的水源污染来自数公里外的工业企业, 此类水源要加强源头保护,划定水源补给区。

按照 《水污染防治法》 规定, 水源补给区不是禁止或限制项目建设的区域, 环境影响评价制度将承担重要的项目准入把关职责, 督促项目建设避让水源补给区或加严地下水污染防治措施。通过环境影响评价强化补给区内建设项目的工程防渗措施和环境监测, 推动企业落实环境保护责任, 并结合地方特点, 逐步建立和完善补给区预防政策要求, 实现 “双源” 协同监管。

3. 2 划定地下水污染防治重点区, 明确建设项目地下水环境准入条件

保护优先、 预防为主是地下水生态环境保护的基本原则, 因地制宜、 风险管控是对地下水污染源(建设项目)管理的合理手段。《条例》 《意见》 要求划定地下水污染防治重点区。一方面从天然防污性能的角度提出地下水具有内在 “抗污能力”, 另一方面针对已布局的地下水污染源集中区域提出强化“管控范围”, 前者要求基于水文地质条件和地下水环境敏感目标划定预防为主的区域, 后者需要根据产业结构和工业布局确定加强防治和管控的区域。

《地下水环评导则》 提出对建设项目采取分区防渗, 在充分考虑天然包气带防污性能的条件下,参照固体废物填埋和石油化工相关防渗技术要求,结合污染物特性和控制的难易程度, 提出满足相应防渗等级的技术要求[5]。由于建设项目尺度相对较小, 分区防渗要求在一定空间范围内存在共性, 更适宜从规划层面基于天然防污性提出分区防渗的指导意见。在规划环评阶段, 可以在宏观综合决策、优化空间布局和严格区域环境准入方面, 充分衔接污染防治区划结果, 加强源头预防, 强化地下水污染防治重点区内高风险企业的环境准入和环境监管,使地下水功能价值得到提升。在区域尺度上, 明确地下水污染防治重点区环境管理要求, 推动地下水污染防治重点区纳入 “三线一单” 环境空间管控体系, 指导规划布局, 从源头防止地下水污染。

4 新时期地下水环境影响评价要突出“系统性”

《地下水污染防治实施方案》 指出, 地下水污染防治要突出 “三协同”, 即地下水与地表水协同、地下水与土壤协同、 区域尺度地下水与场地尺度地下水协同, 这基本阐明了地下水污染防治需要统筹谋划、 系统治理的特点。地下水环境影响评价作为源头预防的核心手段, 更需突出以上特点, 不仅要衔接地下水现行管理制度要求, 也要与地表水、 土壤、生态等要素管理制度充分衔接。

4. 1 以地下水为抓手 , 协同地表生态保护

地下水是保障生态安全的关键要素之一 , 对干旱、半干旱地区的植被生长、生态基流、湿地保护 等至关重要。由于水库、地铁、隧道、矿山等建设项目改变了局部乃至区域的地下水流场 , 对地表生 态系统产生不良影响 。如西北某煤矿开采区 , 多家煤矿连片开采 , 疏干了区域地下水 , 导致河流失去 地下水生态补水而干涸 , 区域乔本植物枯死、土壤 沙化。2011 年 ,《 环境影响评价技术导则 生态影 响》 ( HJ 19—2011) 修订发布 , 对依赖地下水的生态 系统保护提出了原则要求。在开展环境影响评价时 , 应充分考虑各环境要素的系统性 , 各技术导则的指 导应相互支撑 、互相协作 , 评价生态影响时应识别 生态系统对地下水的依赖程度 , 评价地下水对生态 系统影响时 , 应由地下水环境影响评价提供技术方法 , 以实现环境影响评价方法的科学性、精准性。

4. 2 水土不分家 , 协同地下水与土壤环境影响评价

土壤层( 包气带) 是地下水环境系统的重要组成 部分 , 是含水层获得补给的重要通道 , 也是阻滞污 染物进入含水层的“ 天然保护屏障”。《 条例》 将地下水定义为“ 赋存地表以下的水”, 充分认识到非 饱和地下水的重要作用 。2021 年生态环境部公布的 《 环境影响评价技术导则 地下水环境( 修订征求意见 稿)》, 重新定义地下水为“ 地面以下岩土空隙中的 水”, 确定了包气带为地下水资源环境系统的重要组 成部分 , 为协同土壤 、地表水污染防控 , 加强土壤、 地表水与地下水环评联动奠定了理论基础。

对工业场地地下水污染防治而言 ,《 地下水环评 导则》 与《 环境影响评价技术导则 土壤环境( 试 行) 》 ( HJ 964—2018) 以及 《 地下水污染源防渗技 术指南(试行) 》 等相关技术导则 、指南提出的污染防渗措施具有较强的同质性。应当加强此类项目土壤和地下水环评联动 , 统筹考虑监测布点 、影响预测、防治措施等。

4. 3 强化“ 尺度” 联动 , 加强工业园区( 聚集区) 规划的地下水污染源头预防

建设项目的地下水污染防治要在场地尺度上落实防治措施。在区域尺度上 , 同类型行业防治措施基本相同。应在地下水污染协同防控的原则指引下, 分行业建立地下水污染风险防控技术体系 , 有针对性地分类制定地下水污染风险防控行业( 如油气田、石化、稀土、有色、矿山等行业) 规范 , 为不同行业地下水污染风险精准防控提供技术支撑 同时 , 规划环评重在选址选线 , 实现有效地从水文地质条件角度实现污染源头预防 。因此 , 可结合地下水污染 防治重点区工作进展 , 在规划环评或规划变更环评 阶段统筹推进。从区域尺度上进行地质与水文地质条件比选 , 评估地下水防污性能 , 从地下水环境保护的角度为工业园区( 聚集区) 选定有利位置奠定基础 , 最大限度地预防或降低工业园区( 聚集区) 规划实施后对地下水环境的影响 , 同时与入园( 聚集区) 建设项目环评进行充分衔接 , 更好地发挥规划环评在行业布局 , 规模和结构优化, 约束、指导建设项目准入等方面的作用 , 保障建设项目环评落实好环境质量目标管理要求 , 优化环境保护措施 , 强化环境风险防控。

5 结语

地下水环境影响评价在推进水污染防治和生态 保护方面已发挥积极作用。新时期 , 为践行绿色高质量发展的新理念, 助力构建新发展格局 , 地下水生态环境保护应在环境影响评价、排污许可、监测与监督、执法检查、损害赔偿等各项环保制度中统筹发力, 形成建设项目全生命周期的地下水环境监管体系 , 与新时期环境保护总体部署同频共振, 使地下水环境影响评价再上一个新台阶。