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E20研究院潘功:完善绿色价格机制,促进固废综合管理
发布时间:2018.11.27    新闻来源:官网   浏览次数:

11月9日,E20研究院固废产业研究中心负责人潘功在“两山理论的宁波实践—暨宁波与世界银行合作城市固废管理和低碳建筑研讨会”上,以“完善绿色价格机制,促进固废综合管理”为题,深入探讨价格机制在城市固废综合管理中的作用,并结合宁波市实际介绍了世行 “宁波市生活垃圾处理收费机制研究”项目。

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E20研究院固废产业研究中心负责人 潘功博士

潘功表示,这次论坛的主旨是“两山理论”,其中“金山银山”指的就是经济效益以及经济的发展,而绿色价格机制中所涉及的固废处理收费虽然收上来是“真金白银”,但实际是用于促进并完善固废产业综合管理的体制,反哺于”绿水青山” ,并非盈利。在整个社会发展的过程中,我们可以看到很多发达国家的社会保障体系有免费的医疗、免费的教育、免费的养老,但是没有免费的供水供电供气,没有免费的垃圾处理服务。所以无论我国社会发展到什么程度,作为一个社会公民,用水、用电、用气、产生垃圾都是要付费的,“使用者付费、污染者付费”,是永恒的道理(参考链接:垃圾收费仅能补偿40%成本,须借垃圾分类普及污染者付费)。

付费机制角度看环境产业

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E20研究院环境产业九宫格

潘功介绍,根据E20的环境产业九宫格,以服务对象和污染介质的不同,将环境产业分为九个部分。按付费方式来看,工业版块均属于使用者付费,商业化比较完善,产废企业直接向处置企业支付污染治理服务费。而环境板块涉及整体生态环境的治理改善及保护修复,均由政府付费,比如黑臭水体治理、土壤及地下水修复、海绵城市建设、大气环境综合治理等等都是由政府出资来推动的系统性环境保护工程。而在中间的市政版块,无论是供水、原水,市政污水处理,以及此次演讲中涉及的生活垃圾处理,均遵循使用者付费、污染者付费原则,由政府补贴兜底,这部分中的使用者、污染者付费比例将逐步提高,以最终达成由使用者、污染者完全付费承担的社会责任。市政板块中还有一些领域,例如传统环卫服务的道路清扫保洁,此类公用事业属性较强的市政服务是完全由政府财政支出来承担的。

垃圾分类开创固废产业3.0时代

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E20研究院固体废物产业链图

结合E20的固废产业链图,目前我国已经进入到垃圾分类下的固废产业3.0时代(参考链接:薛涛:合久必分、分久必合——垃圾分类下的固废产业新格局)。潘功认为,建立与生活垃圾分类品种相配套的收运体系,建立与再生资源利用相协调的回收体系,完善与垃圾分类相衔接的终端处理体系成为固废产业3.0时代建立城市固体废弃物综合管理体系的核心内容。而在本次论坛参观考察的宁波市固废处置中心正从项目落地的层面真切得体现了固废综合管理体系建设的内容,其中包括一系列的固废终端处理设施以及与其配套的源头收集、中端收运体系,形成了较完善的固废综合管理体系,为垃圾分类的推行提供了基础。(参考链接:PPP3.0遇见固废3.0,多方分享宁波示范项目亮点)

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潘功介绍,今年6月住建部已将强制生活垃圾分类的城市由46个试点城市扩容到全部294个地级以上城市(参考链接:环境部将垃圾焚烧列入污染攻坚,住建部地级市全面推垃圾分类)。近两年全国各地陆续出台垃圾分类相关政策。目前,已有134家中央单位、27个部队全面展开生活垃圾分类工作。从整体来看,在非居民端,国家以及地方政府做了很大努力,希望作为切入点将垃圾分类理念大范围普及。而在居民端,46个试点城市中,已有41个城市开始展开垃圾分类示范小区的建设。同时,法制建设也是垃圾分类工作的重要保障之一,潘功介绍道,目前已有14个城市出台了生活垃圾分类地方法规或规章,已有23个城市将生活垃圾分类列入立法计划。生活垃圾强制分类政策正如火如荼的在全国各地展开。

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据E20研究院跟踪研究,目前我国垃圾分类主流方式是“四分法”,一般分为可回收垃圾、一般垃圾、有害垃圾和厨余垃圾。在终端设施暂时没有建设完善的地区,由于分出来的厨余垃圾实际无法得到妥善处置,暂时执行 “三分法”的垃圾分类政策,待有足够湿垃圾处理能力的时候再将厨余垃圾分出。对于可回收垃圾的资源化利用,潘功认为类似有些地区的“大分流、细分类”方式,将高价值可回收垃圾例如“玻金塑纸”进行细分,而低值垃圾或已被污染的垃圾仍可进入终端焚烧或填埋设施进行处理。潘功总结道:“垃圾分类是一场持久战,是一项系统工程,需要完善的末端分类处理设施的保障,需要分类收集分类运输体系的支撑,需要智慧化系统化平台化固废管理体系的辅助,需要法律法规的及时配套,需要全民分类意识的普遍跟进,目前我们已经有一些举措开始施行,这只是刚刚吹响的战争号角,胜利女神的青睐还需社会各界的共同努力”。

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潘功表示,由于人口增长、城镇化的不断推进以及居民生活消费水平的不断提高,我国城镇生活垃圾的总产生量将持续增加。潘功认为,“生活垃圾不同于水、电等资源类产品,在理念的影响下,节约用水、节约用电是可以做到的,但居民作为消费者来讲很难从源头减少生活垃圾的产生”。生活垃圾减量化需要从生产端做起,比如杜绝过度包装,生产者责任延伸制将是生活垃圾减量化的推动着力点。在垃圾分类的大趋势下,分出的可回收垃圾、有机垃圾、有害垃圾在一定程度上减少了进入终端处置的生活垃圾总量,而在“原生垃圾零填埋”的政策推动下,进入终端生活垃圾填埋场的垃圾量亦将逐年减少,因此E20研究院认为,进入终端生活垃圾焚烧厂的生活垃圾总量仍将呈现继续增长的趋势,在未来20年间,其增速将随着垃圾分类的进一步推动而有所放缓。潘功认为,我国固废处理将在很长一段时间遵循着“回收为优,焚烧为主,填埋为兜底”的综合体系发展下去。

收费机制撬动经济杠杆,倒逼垃圾有效分类

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回到收费机制的问题,潘功首先介绍了固废处理全流程的商业模式及固废综合管理上的费用支付方式。从上图中可以看到,各单体项目,无论是垃圾分类、清扫保洁收集、中转运输、末端处理目前均有各自相对应成熟的商业模式。而环卫一体化以BOT/TOT为主要商业模式,以垃圾处理量付费或综合付费为付费方式,也已经成为主要趋势。无论是政府购买服务,还是PPP模式,均由各级政府财政支出,财政缺口是持续存在的,而居民作为使用者/污染者付费的责任与义务没有得到体现。

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潘功认为,生活垃圾收费是一个教育过程,也是惩罚手段,对生活垃圾的计量收费和差别化收费,融入了生活垃圾分类概念,明确了“污染者付费”原则,是推动生活垃圾分类的有效手段、有力手段、强制手段。生活垃圾收费本质上不是为了补充财政缺口,而是为了撬动生活垃圾分类。其中计量收费指的是根据实际产生的生活垃圾量进行称重收费。而差别化收费指的是在垃圾分类体系下,对垃圾分类的不同类别采取不同的收费标准,比如准确分出的可回收垃圾、厨余垃圾及有害垃圾,由于其本身具有的经济价值以及对终端处置过程减少的影响,属于奖励分类的部分,将不收取任何费用,并有相应配套积分奖励机制。而不进行准确分类的混合垃圾,或无法进行进一步分类的一般垃圾属于需要征收生活垃圾处理费的部分。计量和差别化是相辅相成的存在,这样的差别化计量收费体系将有利于促进居民尽可能多和准确地分出可回收垃圾、厨余垃圾以及有害垃圾。

日前,国家发展改革委发布第943号文《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》提到大力完善固废处理等公用事业绿色发展价格机制,标志着大环境公共服务时代的到来。其主要目标是:到2020年,有利于绿色发展的价格机制、价格政策体系基本形成,促进资源节约和生态环境成本内部化的作用明显增强;到2025年,适应绿色发展要求的价格机制更加完善,并落实到全社会各方面各环节。(参考链接:发改委发文推绿色发展价格机制改革深刻推动环境公共服务发展)

从环保行业角度来看,《意见》覆盖面广、改革力度大、可执行性强,《意见》涵盖环境治理公共服务全领域的收费机制。从以往政府财政全权承担环境治理成本到如今的污染者付费,政府财政兜底,公用事业价格机制得到系统化完善,其市场化程度进一步加深。公用事业的收费问题涉及收费和使用主体、收费性质、定价机制、操作流程等,本质上是调节在市政公用事业的服务上政府、市场主体和用户的边界和关系。收费性质分为行政事业性收费和经营服务性收费两种,环境公共服务类(如生活垃圾处理)多以政府管理为主,而商业领域(如危废)则偏向市场机制调节,政府角色相对弱化,因此在城市固体废物管理中,生活垃圾与危险废物的价费机制存在显著区别。该《意见》未对收费性质加以明确,不同收费性质在使用主体、定价机制、操作流程等方面存在差别,这也将是包括垃圾处理在内的多数环境公共服务收费机制调整的一个关键课题。(参考链接:薛涛:PPP难解负债冲动,公共服务价费研究迫在眉睫。)

发改委此次发文,首先要求建立健全城镇生活垃圾处理收费机制,全面建立覆盖成本并合理盈利的固体废物处理收费机制,加快建立有利于促进垃圾分类和减量化、资源化、无害化处理的激励约束机制。该《意见》以“差别化”、“精细化”和“合理化”为核心,为垃圾分类的推动再添一把火。垃圾分类与垃圾收费两大时间表先后明确,通过差别化收费倒逼源头分类,助力城市生活垃圾减量化、资源化、无害化的路线已经清晰,此次价费机制的完善,无疑将成为垃圾分类工作的有效抓手。(参考链接:透视发改943文:垃圾收费分类双管齐下,固废管理进入体系化)

各地生活垃圾收费实践

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我国生活垃圾收费进程自上世纪90年代“垃圾处理费”这一概念提出后始终进展缓慢,落地困难。从1991年开始提出要对垃圾处置实行服务收费,1993年规定生活垃圾管理费用要逐步扩展至居民,2002年由国家发展计划委员会、财政部、建设部及国家环境保护总局共同发布了《关于实行城市生活垃=圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》,首次正式发文明确指出要实行城市生活垃圾收费、促进垃圾产业化发展。但相较于水、电、气等其他公用事业价费机制的迅速发展,垃圾收费体系因其公益属性和责任者追溯困难而始终未能得以健全。目前,我国虽有24个省(直辖市、自治区)已出台省级垃圾收费相关政策,但大多年代已久,一方面受制于当时较低的技术发展水平和市场化程度,收费方法单一且收费成本较高,以政府环卫部门上门征收为主,成本覆盖率和征收率均不理想,在经济飞速增长已达数十年后,原有的收费办法已脱离实际;另一方面,“老办法”与垃圾分类并不挂钩,地方政府面临着“垃圾分类推行难”和“垃圾收费征收难”的两大难题,未能将二者有机结合,采用经济手段刺激分类,因而所征的寥寥垃圾处理费用难以满足日益增长的垃圾处理需求和垃圾分类工作的经济刺激需要,差别化刺激手段的出台迫在眉睫。本次发改委对绿色发展价格的指导意见中再度明确要建立健全城镇生活垃圾处理收费机制,并提出“补偿成本”、“合理盈利”的收费标准,对于我国大部分地区长达数十年未改变的垃圾处理费提供了及时、合理的调整思路。(相关阅读:破题垃圾收费难: 宁波生活垃圾处理收费机制研究项目启动)

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据E20研究院数据分析,左图中显示在2010年,我国大部分地区的生活垃圾处理支出远远高于生活垃圾收费的收入。右图是2016年一些重点城市的收费情况,其实可以看到有些经济发达的地区并没有开始收费,反而一些经济欠发达的地区开始收费工作,比如在图的末端可以看到北京上海并没有收费。这和当地的市场化,包括当地的经济情况有十分错综复杂的关系。反而在一些经济欠发达地区,地方财力无法支撑固废处理的支出,收费的迫切性就更大一些。在一些市场化比较发达的地区,比如说广东、浙江,虽然财力有一定的承担能力,但是因为市政的公众事业一部分市场化,很早部分进行了收费,广东居全国之首。

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结合城市人口情况来看,一般来说,城市生活垃圾产生量与人口情况有直接关系,生活垃圾处理费的收缴(居民端)一般也以人口(或家庭)为单位进行计量。对2016年我国主要城市户籍人口数和收缴的生活垃圾处理费金额进行二维分析后发现,杭州、武汉、南宁等城市收缴情况较乐观,作为人口千万级别以下城市,垃圾处理费收入超过五亿,人均实缴垃圾处理费50元/年以上;而北京、石家庄等北方城市收费情况明显欠佳;重庆虽总收入情况位于上游,但相对其较大的人口规模仍有所不足。

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《意见》中提到要鼓励各地创新垃圾处理收费模式,提高收缴率。目前我国生活垃圾收费模式以直接征收和附征于公用事业收费两种为主,在上图中分别以红色和蓝色进行标注。一方面鼓励各地环卫部门积极创新,通过收费方式的改变(主要是从直接征收向附征于公用事业收费的改变)有效解决“收不上来”的难题,另一方面也体现了互联网时代便民服务的要求。在群众“只跑一次”、“无纸化办公”的倡导下,便捷的垃圾收费将更易于被广大接受。而随着环卫市场化大潮的涌起,智慧环卫的发展已经走上新的高度,在新时代背景下我们面临着怎样的垃圾分类和收费新机遇,也成为了行业热议的焦点之一。

《意见》中提到鼓励各地制定促进垃圾协同处理的综合性配套政策,支持水泥、有机肥等企业参与垃圾资源化利用。在鼓励垃圾分类的行业东风下,这一提议对居民分出的厨余垃圾、餐馆等非居民单位产生的餐厨垃圾、农贸市场等产生的菜场等易腐垃圾的“去路”提出了明确建议。过去长期以来前端垃圾分类与后端分类处理的衔接往往由于经济利益驱动,被地沟油、泔水猪等非法利益链拦截,由于配套政策缺失,多数餐厨、低价值可回收垃圾等处理企业面临着难以为继的运营困境。通过因地制宜的协同处理配套政策进一步跟进,垃圾前端的分类投放与末端的分类处理将衔接有望。(参考链接:全面禁止餐厨剩余物饲喂生猪,无害化处置才是最终出路)

该《意见》为目前各省实践探索中的垃圾收费机制提供了明确的设计思路。根据收费对象的性质不同,将居民和非居民端收费加以区分对待。大多数城市的经验证明,在收费机制的制定和推广过程中,针对非居民单位的收费机制之于居民端更加简单可行,实操性强,因而鼓励对非居民单位全面推行垃圾计量收费,直接体现“多污染、多付费”的原则。此外,作为促进垃圾分类的经济手段,为培养非居民单位垃圾分类意识,提高资源化水平,鼓励对分类垃圾与混合垃圾实行差别化收费,通过经济刺激倒逼垃圾分类。

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而对于居民端的垃圾收费机制则相对复杂,不可一蹴而就。原则上鼓励计量收费,但具体方案仍需结合各地实际情况确立,“一刀切”的政策不可取。面对不同类别垃圾、不同地区居民等错综复杂的收费情况,智慧环卫技术手段的采用有望成为“解药”。对于居民征收垃圾处理费,一方面是为了培养“污染者付费”的意识,将垃圾处理费从完全的“政府买单”变为“使用者付费+政府适度补贴”这种更为合理健康的模式;另一方面则是希望通过收费来鼓励居民减少不必要的浪费,提高源头减量化程度,而差别化收费标准则鼓励其积极参与垃圾分类。

在垃圾处理费的定性方面,《意见》指出“鼓励城镇生活垃圾收集、运输、处理市场化运营,已经形成充分竞争的环节,实行双方协商定价”。习近平总书记在全国生态环境保护大会上明确指出,我国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期,已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期,也到了有条件有能力解决生态环境领域突出问题的窗口期,另外,克强总理近年来一直强调减少政府收费。环境问题和水务问题一样,也是存在政府、企业和公众用户三方面的关系,这是三方共同的责任,要明确三方的责任边界。《意见》出台,传统的将生活垃圾完全由政府托底保障的认识会逐步得到纠正,况且地方政府也受制于财政压力或债务限制,必须建立使用者或污染者付费的价格机制才能促使三方共同努力解决环境问题。垃圾处理费发展的趋势已经非常明确,目前我国已经不再是摸着石头过河的阶段,明确有力的顶层设计,对未来各项配套机制的设计至关重要。与此同时,还要进一步推动环卫市场化,向集团化、高端化迈进。城镇生活垃圾全流程交由市场运作后,有两大优势将会凸显:

1)使用者/污染者付费的原则得到体现,通过经济手段对使用者和污染者的行为加以约束,通过企业运作提高效率;

2)从根本上解决基础设施规模扩大以后的资金问题,以用户付费为主,政府补贴为辅,明确用户付费和政府补贴的边界。补贴为前补贴,仅为辅助作用,主要还是要靠市场化的价格机制来解决问题。

《意见》中还提到了农村垃圾收费以及危险废物方面的问题。我国广大农村地区正处于脱贫攻坚战的关键时期,东、中、西部经济发展水平和农户承受能力差别较大。在推进垃圾收费全覆盖的进程中,对承受能力有限的农村地区,应当从实际出发,为民生着想,以促进农村综合环境改善为根本,逐步推进垃圾分类和垃圾收费。

而危废处理作为近年炙手可热的“香饽饽”,其巨大的市场空间吸引了众多环保企业甚至其他行业巨头的投资目光。与生活垃圾处理、污水处理等环境公共服务内容不同,危险废物的处理,是市场化定价的污染者付费的商业行为,在过去以市场机制调节为主,政府的指导参与程度较低,一度出现安全、价格等多方面的“失控”隐患。在生态环境部启动“清废行动2018”之后,大规模的环境督察行动推动了行业规范,对于市场的影响也带动了危废处置价格的上浮波动。但危废暂时高昂的处理价格并非其真实的价值体现,吸引过多资本对行业而言未必尽是利好。从政策角度出发,作为资源与环境保护的重要手段,实行危险废物处置经营性收费及政府指导价结合是非常有必要的。按照国家《关于实行危险废物处置收费制度促进危险废物处置产业化的通知》要求,危险废物处置收费标准应按照补偿危险废物处置成本,合理盈利的原则核定。本次发文再次重申这一基本原则,危废处理虽为受市场直接调控的商业化行为,但政府在其中的管理角色亦不容缺失,在政策指引下合理定价并动态调整,整个行业市场才有望继续健康稳定发展(参考链接:【观察】危废处置价格的上浮波动不是沙漠之花的绽放)。

宁波生活垃圾收费机制研究

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E20研究院作为独家咨询机构参与了世界银行贷款项目“宁波市生活垃圾收费机制研究”的课题,潘功博士作为项目负责人在发言中结合该项目进展对宁波市的城镇生活垃圾收费工作进展进行了介绍。

宁波市生活垃圾收费机制的设计分为非居民端和居民端两个部分。由于非居民端相对简单,收缴难度小,并且一方面宁波已对非居民端清运环节开征了清运费,另一方面也已经对宁波市党政机关等非居民单位展开了强制垃圾分类的工作,因此我们从推广的难易程度考虑,拟订从非居民端入手,以现行的收费机制为框架延伸展开进行了差别化、精细化、合理化的收费机制设计。

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在非居民端,包括事业单位、营业场所等,一般生活垃圾和餐厨垃圾采用差别化收费的方式鼓励分类;可回收垃圾和有害垃圾采用费用豁免和考核择优奖励机制鼓励分类。在清运环节,一般生活垃圾与从餐厨垃圾收费标准相同,都根据运距、行业性质、营业面积等确定标准,单一费率计费;在处理环节,为了鼓励源头减量,对于一般生活垃圾,以各非居民单位往年基准量为依据,采用实际产量超量加价的阶梯式费率加价收费;为鼓励餐厨垃圾分类,其费率设定为一般生活垃圾的1/3,通过奖励性收费的方式来鼓励餐厨垃圾从生活垃圾中分类。收费方式选择沿用宁波市目前对非居民端垃圾转运费的直接征收方式,而不是随水征收,主要原因有三:首先,生活垃圾产生量与用水量之间关联性较小,尤其是对于非居民单位而言,生产用水量相对固定,垃圾费通过用水量计量征收,公平性较差,与直接对生活垃圾计量收费相比,通过这种间接计量方式的源头减量化效果大打折扣。其次,随水征收无法对不同类别垃圾进行差别化计费,非居民单位产生的一般生活垃圾、餐厨垃圾、可回收及有害垃圾只能使用同一费率计价收费,通过差别化征收垃圾处理费而鼓励积极参与垃圾分类的效果将无法实现。第三,对于非居民单位而言,按年度统一缴纳垃圾处理费的实施难度不大,且宁波市已开征非居民单位的垃圾清运费,相比于采用全新的随水费征收手段而言,沿用其直接征收的方式,对原先清运费环节进行补充修改后全面推广更具有可行性,也更适合宁波市实际情况。

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除了收费机制本身之外,为确保收费机制顺利落地,设计了四套配套机制,包括奖励机制、投诉机制、联动机制和信用机制。

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由于居民端情况更加复杂,为了征收更加方便,我们在非居民端的基础上做了一定的简化。

从流程方面看,拟将清运和处理环节的费用合并统一收取,不再区分清运和处置环节费用。

从收费范围来看,初期将收费范围和垃圾种类(也就是灰色部分)也进行了一定的弱化和缩小,将分出的厨余垃圾纳入了绿色的收费豁免区域(通过计量补贴实现差别化收费),以培养、教育市民养成分类和收费的习惯为主要目的。

从收费方式上看,居民端收费对象更加分散,并且宁波为首次对居民收费,因此从非居民端的直接征收改成了附征于水费征收,以提高收缴率,降低收费成本。

从收费标准上看,为保障公平性,沿用非居民端的“超量加价机制”,并利用随水征收的便利性间接计量(水系数折算法)。

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考虑到宁波市对居民端初次征收,并且居民端垃圾量与人口量相关性较强,我们也提出了更为简便、易行的随水定额征收方案。

定额的收费标准简单清晰,容易被市民接受,同时结合水费征收保障了收缴率和宣传效果,适用于收费机制设立初期,以宣传推广垃圾分类为主要目的的阶段。

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同样的,非居民端也需要多重配套机制配合收费,并促进垃圾分类工作的推广。

发改委943号文在最后部分提到了如何将政策落地,要求强化政策落实、加强部门协作、兜住民生底线、注重宣传引导。而其中城市管理各部门间的协作是非常重要的。潘功总结,“垃圾分类是个综合性、系统性的工程,需要各个部门配合,有很多部门联动才能够真正推行,并不是单独靠物价部门来收费,或是单独靠城管部门来进行垃圾分类效果的考核就能够解决的。那么收费只是一个可能的切入口,来教育、引导居民,认识到污染者付费、使用者付费的重要性,通过垃圾收费政策来教育形成垃圾分类习惯,各个部门协同,再有配套的环卫收集运输体系,以及系统化的终端处理设施以后,才给垃圾分类打下了坚实的基础。当然这是艰苦卓绝的长期战斗,不可一蹴而就,需要十年、二十年,甚至一代人、几代人的努力,我们要做好长期战斗的准备,一步一个脚印,在不断摸索中前行,找到一个适合我国国情的垃圾分类之路,建立一个拥有中国特色的固废综合管理体系。”

 

 
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